專家解讀財(cái)政部《關(guān)于促進(jìn)政府采購公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化營商環(huán)境的通知》 （財(cái)庫〔2019〕38號(hào)）文
-“財(cái)庫〔2019〕38號(hào)”的這些亮點(diǎn)“亮”到你眼睛沒,？
本文摘自政府采購信息報(bào)/網(wǎng)
日前,，財(cái)政部《關(guān)于促進(jìn)政府采購公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化營商環(huán)境的通知》（財(cái)庫〔2019〕38號(hào),，以下簡(jiǎn)稱“38號(hào)文”）文件正式公布出臺(tái),，將于2019年9月1日實(shí)施。這是為貫徹落實(shí)中央深改委審議通過的《深化政府采購制度改革方案》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于聚焦企業(yè)關(guān)切進(jìn)一步推動(dòng)優(yōu)化營商環(huán)境政策落實(shí)的通知》（國辦發(fā)〔2018〕104號(hào)）有關(guān)要求,，構(gòu)建統(tǒng)一開放,、競(jìng)爭(zhēng)有序的政府采購市場(chǎng)體系而作出的一項(xiàng)重大政策制度安排。
“38號(hào)文”包含的全面清理政府采購領(lǐng)域妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定和做法,、嚴(yán)格執(zhí)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度,、加強(qiáng)政府采購執(zhí)行管理、加快推進(jìn)電子化政府采購,、進(jìn)一步提升政府采購?fù)该鞫?、完善政府采購質(zhì)疑投訴和行政裁決機(jī)制等六個(gè)大的方面，深刻揭示了黨和國家對(duì)政府采購領(lǐng)域優(yōu)化營商環(huán)境的高度重視,，對(duì)保護(hù)供應(yīng)商公平競(jìng)爭(zhēng)合法權(quán)益深切關(guān)懷,，是推動(dòng)政府采購事業(yè)健康有序發(fā)展的“大手筆”。筆者用“負(fù)面清單+制度措施”作為概括,，供業(yè)界參考,。
最大受益者是供應(yīng)商
“38號(hào)文”是一場(chǎng)惠及廣大參與政府采購活動(dòng)合法供應(yīng)商的“及時(shí)雨”。無論從“38號(hào)文”的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)看,，針對(duì)的是影響供應(yīng)商參與政府采購活動(dòng)的種種“蕃籬”,，保護(hù)的是供應(yīng)商合法擁有的權(quán)益。
一是填平政府采購供應(yīng)商因所有制形式而產(chǎn)生的“溝壑”,。“38號(hào)文”第一條第（一）款禁止“以供應(yīng)商的所有制形式,、組織形式或者股權(quán)結(jié)構(gòu)，對(duì)供應(yīng)商實(shí)施差別待遇或者歧視待遇,，對(duì)民營企業(yè)設(shè)置不平等條款,，對(duì)內(nèi)資企業(yè)和外資企業(yè)在中國境內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品、提供的服務(wù)區(qū)別對(duì)待”,。告訴眾人在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)影響下,，以大欺小、以強(qiáng)凌弱等企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中的不公平現(xiàn)象不能在政府采購領(lǐng)域有茲生的土壤,。
二是方便供應(yīng)商全國范圍內(nèi)自由競(jìng)爭(zhēng),。“38號(hào)文”第一條第（二）款禁止“除小額零星采購適用的協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購以及財(cái)政部另有規(guī)定的情形外,，通過入圍方式設(shè)置備選庫,、名錄庫、資格庫作為參與政府采購活動(dòng)的資格條件,，妨礙供應(yīng)商進(jìn)入政府采購市場(chǎng)”,，要求業(yè)界不得在政策之外開啟地方保護(hù)主義的后門，從根本上促進(jìn)了供應(yīng)商的橫向流動(dòng),，對(duì)于促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)無疑大有裨益,。
三是降低供應(yīng)商投標(biāo)成本。“38號(hào)文”第一條第（三）款禁止“要求供應(yīng)商在政府采購活動(dòng)前進(jìn)行不必要的登記,、注冊(cè),，或者要求設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，設(shè)置或者變相設(shè)置進(jìn)入政府采購市場(chǎng)的障礙”,，所有的對(duì)供應(yīng)商參加政府采購活動(dòng)前的一切變相障礙物得以清除,，可以大大方便廣大供應(yīng)商參與政府采購活動(dòng)，也減少了他們的投標(biāo)成本,，實(shí)則是為企業(yè)“成本瘦身”的絕佳體現(xiàn),。
四是破除政府采購以供應(yīng)商規(guī)模和成立年限的門檻。“38號(hào)文”第一條第（四）款禁止“設(shè)置或者變相設(shè)置供應(yīng)商規(guī)模,、成立年限等門檻,，限制供應(yīng)商參與政府采購活動(dòng)”，大大促進(jìn)了企業(yè)特別是創(chuàng)新企業(yè)參與政府采購活動(dòng)的積極性,，使他們?cè)谡少忂@塊沃土里汲取養(yǎng)分,，發(fā)展壯大,。
五是將廢除供應(yīng)商參與政府采購活動(dòng)不必要的“敲門磚”。“38號(hào)文”第一條第（五）款禁止“要求供應(yīng)商購買指定軟件,，作為參加電子化政府采購活動(dòng)的條件”,，這條措施可以說是一舉兩得，一方面斷了某些機(jī)構(gòu)以“敲門磚”作為營利的手段,，促進(jìn)電子化政府采購的發(fā)展,；另一方面為供應(yīng)商節(jié)省了不必要的成本投入，也可以說是消滅了供應(yīng)商從事“線上”政府采購活動(dòng)的一個(gè)路障,。
六是驅(qū)散政府采購供應(yīng)商獲取準(zhǔn)確采購信息的“陰霾”,。“38號(hào)文”第一條第（六）款禁止“不依法及時(shí)、有效,、完整發(fā)布或者提供采購項(xiàng)目信息,，妨礙供應(yīng)商參與政府采購活動(dòng)”，任何人想通過采購信息的非對(duì)稱性使供應(yīng)商參與政府采購活動(dòng)的受影響的愚蠢做法都要扔進(jìn)歷史的垃圾堆,。
七是明確政府采購以非法手段要求采購人選擇代理機(jī)構(gòu)的違法性質(zhì),。“38號(hào)文”第一條第（七）款禁止“強(qiáng)制要求采購人采用抓鬮、搖號(hào)等隨機(jī)方式或者比選方式選擇采購代理機(jī)構(gòu),，干預(yù)采購人自主選擇采購代理機(jī)構(gòu)”,，采購人有充分的權(quán)利選擇為其提供采購服務(wù)的供應(yīng)商（社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)），這是遵崇《政府采購法》第十九條“采購人可以委托集中采購機(jī)構(gòu)以外的采購代理機(jī)構(gòu),，在委托的范圍內(nèi)辦理政府采購事宜,。采購人有權(quán)自行選擇采購代理機(jī)構(gòu)，任何單位和個(gè)人不得以任何方式為采購人指定采購代理機(jī)構(gòu)”的有力體現(xiàn),，有利于社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)行業(yè)供應(yīng)商的有序競(jìng)爭(zhēng),。
八是政府采購亂作為無藏身之地。“38號(hào)文”第一條第（八）款禁止“設(shè)置沒有法律法規(guī)依據(jù)的審批,、備案,、監(jiān)管、處罰,、收費(fèi)等事項(xiàng)”,，筆者理解本條列舉的事項(xiàng)必須要有法律法規(guī)作依據(jù)，否則供應(yīng)商可以不予理睬,，針對(duì)的是除供應(yīng)商以外的政府采購當(dāng)事人,，受保護(hù)當(dāng)然是供應(yīng)商。
九是明確了政府采購采購人確定中標(biāo)人按評(píng)審結(jié)論為正常和按隨機(jī)方式為例外的工作原則,。“38號(hào)文”第一條第（九）款禁止“除《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第六十八條規(guī)定的情形外,，要求采購人采用隨機(jī)方式確定中標(biāo)、成交供應(yīng)商”,，《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第六十八條第二款規(guī)定“采購人應(yīng)當(dāng)自收到評(píng)標(biāo)報(bào)告之日起５個(gè)工作日內(nèi),，在評(píng)標(biāo)報(bào)告確定的中標(biāo)候選人名單中按順序確定中標(biāo)人,。中標(biāo)候選人并列的，由采購人或者采購人委托評(píng)標(biāo)委員會(huì)按照招標(biāo)文件規(guī)定的方式確定中標(biāo)人,；招標(biāo)文件未規(guī)定的,，采取隨機(jī)抽取的方式確定。”這里保護(hù)的是中標(biāo)供應(yīng)商的利益,，廢除了采購人任意剝奪中標(biāo)人中標(biāo)權(quán)利的做法，因?yàn)?span>“隨機(jī)”看似公平,，實(shí)則是很不公平,，破壞了政府采購的游戲規(guī)則。
十是看到了政府采購保護(hù)供應(yīng)商合法權(quán)益的進(jìn)程只有開始沒有結(jié)束,。“38號(hào)文”第一條第（十）款規(guī)定禁止“違反法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定的其他妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)的情形”,，充分說明任何妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)行為的還有待發(fā)現(xiàn)，只要是于法無據(jù)的苛求供應(yīng)商的行為都是影響公平競(jìng)爭(zhēng)和建立良好營商環(huán)境的“攔路虎”和“絆腳石”,，必須堅(jiān)決打掉,。
制度出臺(tái)前須經(jīng)審查
“38號(hào)文”第二條規(guī)定“各地區(qū)、各部門制定涉及市場(chǎng)主體的政府采購制度辦法,，要嚴(yán)格執(zhí)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度,，充分聽取市場(chǎng)主體和相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)意見，評(píng)估對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響,，防止出現(xiàn)排除,、限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)問題。重點(diǎn)審查制度辦法是否設(shè)置不合理和歧視性的準(zhǔn)入條件排斥潛在供應(yīng)商參與政府采購活動(dòng),，是否設(shè)置沒有法律法規(guī)依據(jù)的行政審批或者具有審批性質(zhì)的備案,，是否違規(guī)給予特定供應(yīng)商優(yōu)惠待遇等。經(jīng)審查認(rèn)為不具有排除,、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的,，可以頒布實(shí)施；具有排除,、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的,，應(yīng)當(dāng)不予出臺(tái)或者調(diào)整至符合相關(guān)要求后出臺(tái)；未經(jīng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的,，不得出臺(tái),。在政府采購相關(guān)制度辦法實(shí)施過程中，應(yīng)當(dāng)定期或者適時(shí)評(píng)估其對(duì)全國統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的影響,，對(duì)妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的,，要及時(shí)修改完善或者予以廢止。”根據(jù)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)政府采購制度改革意見的通知》（國辦發(fā)〔2003〕74號(hào)）文件第三條“政府采購監(jiān)督管理部門要切實(shí)做好政府采購的政策制定,、預(yù)算編制,、資金支付,、信息管理、聘用專家管理,、供應(yīng)商投訴處理,、集中采購機(jī)構(gòu)業(yè)績(jī)考核和政府采購管理人員培訓(xùn)等監(jiān)督管理工作。”制度辦法的出臺(tái)主體應(yīng)以政府采購監(jiān)管部門為主,。本條規(guī)定突出的一個(gè)核心要素是對(duì)市場(chǎng)主體的審查制度不得妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)為原則,，必須杜絕排除和限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的任何因素，這無疑是政府采購監(jiān)管部門的責(zé)任,，特別對(duì)省及以下,，以及部門集中采購的政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出了新的標(biāo)準(zhǔn)和要求，是將防止影響公平競(jìng)爭(zhēng)的抓手前移即從制度出臺(tái)抓起,，筆者理當(dāng)為此喝彩,。
優(yōu)化營商環(huán)境貫穿改革始終
根據(jù)“38號(hào)文”第三條的規(guī)定，作為政府采購的采購人和采購代理機(jī)構(gòu)必須在優(yōu)化采購活動(dòng)辦事程序,、細(xì)化采購活動(dòng)執(zhí)行要求,、規(guī)范保證金收取和退還、及時(shí)支付采購資金,、完善對(duì)供應(yīng)商的利益損害賠償和補(bǔ)償機(jī)制等方面將工作重點(diǎn)面向廣大供應(yīng)商,，很具有操作性，基本涵蓋了政府采購的主要環(huán)節(jié),，如本條第一款中“對(duì)于供應(yīng)商法人代表已經(jīng)出具委托書的,，不得要求供應(yīng)商法人代表親自領(lǐng)購采購文件或者到場(chǎng)參加開標(biāo)、談判等”的要求就是一個(gè)很好的例證,，這樣可以為供應(yīng)商參加政府采購活動(dòng)提供較大方便,。又如本條第二款中“關(guān)于實(shí)現(xiàn)電子化采購的，采購人,、采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向供應(yīng)商免費(fèi)提供電子采購文件,；暫未實(shí)現(xiàn)電子化采購的，鼓勵(lì)采購人,、采購代理機(jī)構(gòu)向供應(yīng)商免費(fèi)提供紙質(zhì)采購文件”的規(guī)定,，是降低供應(yīng)商政府采購活動(dòng)參與成本的具體體現(xiàn)。另外,，本條第三,、四、五款對(duì)于依法保護(hù)供應(yīng)商在投標(biāo)保證金繳納退還,、采購資金支付,、利益損害補(bǔ)償賠償?shù)确矫孀髁司唧w要求，可以用面面俱到來形容。
大膽革新 開展公開采購意向試點(diǎn)
“38號(hào)文”第四,、五,、六條從加快推進(jìn)電子化政府采購、進(jìn)一步提升政府采購?fù)该鞫?、完善政府采購質(zhì)疑投訴和行政裁決機(jī)制等方面對(duì)于我國政府采購的未來走向提出了要求,，但落實(shí)這些要求還要靠艱苦卓絕的努力才能實(shí)現(xiàn)。另外,，在第五條中提出要“自2020年起,，選擇部分中央部門和地方開展公開采購意向試點(diǎn)。在試點(diǎn)基礎(chǔ)上,，逐步實(shí)現(xiàn)各級(jí)預(yù)算單位采購意向公開”,，這是政府采購的一個(gè)大膽革新，至于如何推行,，尚要出臺(tái)相關(guān)的政策。